关于食品生产经营

  2008年8月26日上午，十一届全国人大常委会第四次会议举行分组会，审议《中华人民共和国食品安全法（草案）》，发言摘登如下：

  尹成杰委员说，第25条第2项，“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类……”我认为这一条款的规定需要和动物防疫法、国家动物疫病应急条例的规定做好衔接。现在这款的规定和前两个法律和法规的规定有相悖的。在动物防疫法和重大动物疫病应急条例中规定，在疫区的禽、畜、兽、水产品，不但是病死、毒死的不能进入消费市场，在法定疫区范围内，活着的畜禽也不能进入消费市场。我们这里仅限于病死、毒死、死因不明的，这就把范围和前两个法律规定相比缩小了。另外，考虑到前两个法律对这样的一个问题已经有明确规定，并且已经在执行当中发挥了很好的作用，这部法律还要不要重复需要仔细考虑。如果要写的话，建议对这一条款改成“按照动物防疫法和重大动物疫病应急条例的规定来执行”，这样规定，有利于这几部法律和法规的衔接。第47条，“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准的，应当立马停止生产，召回已经上市销售的产品……”。这里有一个表述需要再斟酌，主要就是“食品生产者发现”这句话还不准确。对于不符合规定标准的食品，应该首先是消费的人和食品生产者来发现这一问题，如果仅限于食品生产者发现的话，往往带有滞后性，因为消费者的反应是最快最灵敏的，所以我建议把“食品生产者”删去，无论是谁发现的，一经发现就按规定停止生产，并实行召回制度。

  乔传秀委员说，草案第47条明确规定国家建立食品召回制度非常必要，这是对食品安全的一种规制方式，但是我个人觉得，现在的草案仅规定食品生产经营者应“主动”召回不安全食品。这主要是依靠生产经营企业的自律，如果生产企业自律性较差，这势必影响食品召回制度的实际效果，因此建议，应该增加责令召回制度的内容，除了现草案规定的召回制度内容外，还要规定消费者发现食品安全的隐患，向监管部门报告，并得到监管部门的确认，或者监督管理部门在监督抽查中发现了食品安全的隐患，监督管理部门应当责令食品生产经营者召回不安全的食品，对拒不召回的，有关监督部门应该强制召回，并且给予处罚。

  黄镇东委员说，这次修改专门为食品小作坊和个体经营的食品生产开辟了法律空间，我认为这个空间应该开，中国传统上确实存在这样的一个问题，当前经济发展的前提下，特别是农村以及偏远地区还存在着这样的生产形式，而且也关系到就业和社会稳定。比如农村里有一个豆腐坊，对于一个村或者一个乡都很方便，如果把它取缔了，就给群众造成了很大的不方便。刚才也有代表讲到，作坊有大有小，将来监管起来就很难，究竟生产到什么规模可以称之为作坊？建议对作坊的规模有一个定义，规定一个范围，比如是在本乡本土，或者是本县范围内的。否则法律条款不具备操作性，法律上易产生歧义。

  温孚江委员说，对于一些小作坊式生产者，在报告里面也谈到了，增加了“各地方人大根据真实的情况做出规定”，我认为这一点应该强化。因为现在出现的恶性食品安全事故中，大食品企业相对较少，大企业出现的一些安全事故往往是别的方面的，对人民健康的影响是较慢的。易产生突发事件的主要是小作坊或者是一些无证经营的商贩，特别是在学校的周围，无证经营、小作坊经营非常普遍，大约三分之一的大学生不在食堂吃饭，都是在周围的无证摊点吃饭。就拿我们学校来讲，我当校长七年，我们学校的食堂从来就没发生过一起大宗的集体中毒事件，但是去年主要是因为学生在学校旁边的无证摊点上吃饭，一次造成20多人中毒。这个事件说明，我们对这些无证摊点往往缺乏有效的管理。所以，在食品安全法上还是要严格。首先主管主体一定要明确，其次对无证摊点不能姑息，无证经营或者有证违规经营的，像用地沟油的这一些状况，应加强管理。小摊点也不能放松。为此，建议在第27条最后一段增加一句话，“政府应加强对食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，来管理；其具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，以增强政府管理的力度。

  刘振伟委员说，第一，草案第27条，“国家对食品生产经营实行许可制度”，其中规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得食品流通的许可”。建议在“农民个人”后面再加上“农民专业合作社”。理由是：农民专业合作社是农民的互助性经济组织，其中销售合作社不少，主要是销售农民自产的产品。国家的政策是鼓励农民组织起来，提高其产品进入市场的竞争力，有利于增加农民的收入。农民专业合作社法自去年开始实施后，国家已经在工商登记、税收等方面出台了一系列的优惠政策，在流通许可方面，也应该给农民专业合作社一些优惠。另外，如果不加上农民专业合作社的话，道理上也讲不通，农民个人销售自产产品不需要许可，但组织起来一块去销售反而需要许可，这样会影响农民加入合作社的积极性。所以建议加上“农民专业合作社”。第二，第47条，“国家建立食品召回制度”，这是一个很好的制度，也借鉴了国际上通行的做法，有利于落实生产者承担起食品安全的责任。第1款规定，召回的主体是生产者，第2款规定，经营者发现不安全的食品，立马停止经营，并通知相关生产者和消费的人，却没有要求经营者召回。在第3款中又规定，“食品生产经营者应该对召回的食品采取补救、销毁、无害化处理等措施”，其中规定了经营者的召回责任，也就是说，第3款与第2款不对应。建议把第3款改成“食品生产经营者应当对召回或停止经营的食品采取补救、销毁、无害化处理等措施”。

  方新委员说，第27条，“国家对食品生产经营实行许可证制度。”对于食品生产的和餐饮服务实行许可，我认为没问题，是必须的。但对食品销售企业实行销售许可，我认为，可以再做一些比较深入的研究。一是，从总体上看，在食品销售活动中，环境和条件对食品安全质量的影响到底有多大？有一些食品是带包装的，像这种密封包装的，最简单的比如冰棍，流通环节对食品安全质量、安全的影响不大，那么大量卖冰棍的是否都需要获得食品流通许可？二是，我国现有的销售企业大概是700万家，个体经营户约2500多万户，其中绝大部分专营或兼营食品，这样大的量要在短时间内全部取得销售许可，有没有这种可能性？三是，按照这条规定，食品流通许可和营业执照都是由工商部门发放，一个部门发放两种许可有无必要？我建议对食品流通许可再做研究，是不是需要再建立这样一套许可制度，以及与现行的体制如何衔接？

  杨贵新委员说，草案第五章“食品生产经营”第27条，我对其中有关内容理解不深，即“要实行生产经营的许可制度”，没有经过许可的，任何单位或个人不可以从事食品生产经营活动，这是一个硬性规定，很好。但是，下面有几个“不需要获得食品流通的许可”的规定，是不是会造成误会？也就是说，既然有“不需要”，那么会不会有一些食品经营商会打擦边球？比如北京郊区某县一个做豆腐的小作坊，自产自售豆腐，但大批游客到那里旅游买他的豆腐，他的产品销售到邻县，他也不需要许可吗？又如，四川的五香豆腐干很出名，这些是否也不需要流通许可？我认为这样的一个问题还需要再斟酌，要考虑完善，最好不打擦边球。

  张少琴委员说，第25条中列出了一些禁止生产经营的食品，这里有一点，就是关于野生动物保护的条款没有列入进去。在一些城市中的餐馆中有经营受保护野生动物为食品的现象，所以，希望在这个条款中，把国家法规禁止猎杀和受保护的野生动物明确列入第25条中进行规范和保护。

  严以新委员说，第27条，对原来的“生产者生产在本乡镇行政区域内销售的食品，不需要获得生产的许可”这一句的意见比较大，这次就删除了。我认为对农民个人生产的也应该给予一个流通的范围，既然是个人生产，也应该限定一个范围，限制在当地销售，这一条应该加以完善。

  王佐书委员说，第一，第24条，“食品生产经营应该具备下列要求”，我认为具备的条件是食品生产最基本的、最关键的、最重要的，应当是从严掌握，考虑全面，并说清楚。第二，第24条中的第1项，“具有与拟生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、储存等场所”，“保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离”，说来说去是规定的这个场所与污染源保持相当的距离，这是静止的观点。比如该场所离传染病医院5公里、离厕所500米，但是还有活的有毒的东西是能移动的，这如何来解决？建议要有确保该场所符合保管要求的规定，除了用静止的观点考虑以外，还应当用运动的观点来考虑这样的一个问题。第三，第24条第2项，“具有与拟生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或设施”，现在说的是设施，“有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫……”，现在的污染只是蝇、鼠、虫吗？还有别的需要防的东西，这里显然出现了挂一漏万的问题，如何弥补这样的一个问题确实应该很好地研究。

  郝益东委员说，第27条关于小作坊、食品摊位管理搞不搞许可的问题，现在的规定是，由省一级人大常委会另行制定。我认为，这样规定有问题。一是生产加工小作坊不好界定。在现代的交通条件和信息化条件下，能够把若干小作坊连成大规模生产，所以小作坊也会引发大危害。二是省一级地方法规的制定还需要一个过程，有的在大多数情况下要一、两年甚至更长，这样就会造成在几年内出现法律真空，造成新的无法可依。另外，小作坊、食品摊贩取消乡镇一级限定后，实际上就把城市街面搞的小作坊、食品摊贩也排除在这部法律之外了。还有，从立法的本义上讲，目的是为了让大家对食品安全更加放心，但如果把这两块排除在食品安全法之外，大家只能对农村生产的食品更加不信任，这样对农村食品加工公司的发展不利。从以上这几个原因考虑，我认为放宽条件是可以的，但是不要放到地方人大另行制定，可以授权执法部门依照本法进行分类管理。让他们依据本法制定一些切合实际的管理办法，把小作坊、食品摊位的管理也纳入到这部法律的覆盖范围。

  姒健敏委员说，第26条“生产经营的食品中不得添加药品”，我认为这句话非常好，但是后面加了一句“但是能添加按照传统既是食品又是中药材的物质”，这就是一种肯定添加的态度了，实际上我们是不应该提倡的，要尽可能的避免药品，所以建议删除这句话，原则上我们不鼓励，但由于事实存在这样的做法，因此建议“添加了既是食品又是药品的材料，就必须要标明药量”。第27条，许可制度非常好，但是后面有一句“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得食品流通的许可。”我认为这句话规定得不合适，如果农民把自产的食品一直销售到很远的食链，比如供应到大城市的宾馆餐厅上，是否能？应该限制农民个人销售自产的食用农产品，如自产自销，要鼓励他们进入农贸市场，以便于监管。作为一部法规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得食品流通的许可”不妥。第31条“县级以上人民政府鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。”“鼓励”前面加“应该”两字。乡镇政府的作用很重要，东南沿海地区的乡镇都是很大的，而且都是食品生产的主要场所，所以这里写“乡镇政府以上”还是“县级以上地方人民政府”建议考虑。第34条，提到患有某些疾病的人群不可以从事直接入口食品的工作，建议这里要求规定得更严一些，就是不可以从事“非间接接触食品的工作”，如果非间接接触入口食品的话，就应该处罚了。我认为，这里应提出更高的要求，特别是像牛奶类，挤奶的时候就不能接触。因为巴氏消毒法不能杀灭特别致病菌，如结核杆菌、肝炎病毒等。

  王陇德委员说，在具体的操作中的问题，比如健康证的问题。这次修改根据食品卫生法的内容添加了关于从业人员的健康体检内容，而且要求一年做一次检查。在相关的法律责任中却没有添加违反了这个规定的处理内容。只是在第78条第5项中谈到了“食品生产经营者安排患有本法第34条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作”的处罚，但是在实际的监督工作中，大量出现的是不进行身体检查直接就从事了食品生产经营工作，引起的问题非常多。像34条中提到的内容是表面上看不出来的，而是需要健康检查来发现。对于监督的内容补充了，但是对于相关的法律责任、法律处罚中没有补充。食品卫生法中关于食品生产经营人员没取得健康证明而从事食品生产经营的要进行处罚，这就是预防在先。

  姚建年委员说，第27条，很多委员也对这一条提了意见，“国家对食品生产经营实行许可制度”。我认为许可制度是很重要的，建议许可要分等级发放。我个人觉得分等级的好处是，可以带领企业从低级到高级、从小型到大型发展，国际上很多企业也是从小型起步逐渐发展到规模大、标准逐步的提升、承担更多社会责任的生产企业。我们一旦把许可分等级了，就能起到比较好的作用，使生产企业从小到大发展，否则中型企业、小企业、更小的企业都一样许可，就分不出好和坏。

  梁国扬委员说，第27条关于农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得流通许可。我理解这是从实际出发的，但是这和保障食品安全会有一些矛盾，食品安全法关心的是防止有毒、有害的食品侵害人民群众的健康，是出于这样的目的而制定的。农民自己所生产的农产品不需要经过食品流通环节的约束就能自行流通，这是不是与法律本身相抵触？我也注意到总则中提到农业的初级产品有农产品质量安全法做监督和约束，建议在27条作一个补充表述。食品安全应引起格外的重视。现在因食用了残留农药超标的蔬菜而引起致伤致死的事时有发生，必须加强管理监督。

  包克辛(全国人大农业与农村委员会委员)说，第43条，建议增加第3款。这一条写的是食品标签的问题，建议增加一款“直接贴在食品表面的标签，不得含有对身体有害的物质”。现在很多水果、蔬菜、蛋类表面上都贴有不干胶的标签，不干胶有多种类型，其中溶剂型的不干胶就含有有毒物质，现在在欧美国家已禁止使用了，但是这种不干胶标签比较便宜，咱们国家还在大量使用，用这种标签，毒性会通过果皮渗入到食品中。所以建议禁止用这种不干胶。

  刘清泉(全国人大代表)说，1.第25条第2项，“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，禁止生产经营”，我觉得这里规定得不是很全面，还应该包括病死、毒死或者死因不明的动物类的其他衍生品，比如动物内脏，以及产生的蛋、奶等，也应该纳入其禁止经营的范围。2.关于食品添加剂的管理，我认为在本法草案中规定得比较充分。从我们的食品企业来看，近年来出现的很多食品安全事故，包括国外进入中国的产品和在国外销售的产品，根本原因是来源于食品添加剂。因此，食品添加剂在本法草案中应该进一步细化，现在的规定比较笼统，要提高食品添加剂的安全水平，来保证食品的安全水平。可以讲，现在所有的食品没有不用添加剂的，比如传统做馒头用的碱，也是添加剂。同时，本法应加强对进口食品添加剂的规定，应该进一步细化。从中国近代食品发展状况来看，主流的方向是按照西方国家、欧美国家食品方向的潮流来发展的，所以在我们食品加工当中，很多原辅料和添加剂都来源于国外，我们国内很多还没有生产，或者是不能生产，或者是没有重视。我们国内很多优秀公司制作的产品，质量并不比国外同种类型的产品低，但国内的消费者对此并不认可，认为欧美国家的食品安全标准就高，产品质量就好，实际上不一定如此。

  徐桂芬(全国人大代表)说，第一，第27条第3款，“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得食品流通的许可”。这也是考虑了方方面面的问题，为了支持新农村的建设，支持“三农”，但是我个人觉得，对使用农产品直接加工食品的要看是什么范围。比如大米等半成品加工出来的应该没问题，因为我们是搞肉食品加工的，对食品安全的危害后果深有感触。如果直接用肉禽原料加工肉制品，不允许实行前店后坊的小作坊生产经营，这可能有一定的难度，建议在这样的一个问题上慎重考虑一下。因为肉禽的原料加工，如果是小作坊的，前店后坊，一旦失去了监控，比如有些农民、小商小贩在食品安全的意识上有一定的缺陷，也许会用死鸭、死猪来加工，而且还会用食品添加剂，这样一来对消费的人造成的危害就比其他食品更严重。建议再修改，对肉禽加工的管理再完善一下。

  姜鸿斌(全国人大代表)说，关于小作坊的问题。这部法律草案把小作坊推给地方来管理，实践证明我们出现一些明显的异常问题的大部分都是小作坊，中国现在仍然是发展中国家，而且把这些小作坊一刀切的取消还不现实。怎么来控制和严格食品准入，让这些小作坊既存在又给它一定标准做约束，如何加强对小作坊的监督，这都是我们面临的问题。因此，对于食品安全问题，主要是怎么来控制。而且，现在我们的农药残留物、化肥残留物非常严重的，这部分也应加强监管。

  王英伟(全国人大代表)说，在第27条，有关食品生产加工小作坊和食品摊贩，我同意刚才几位委员的意见，现在把这个管理的具体方法下放到省、自治区、直辖市的人大常委会去立法。实际上很多问题都出现在小作坊，是不是考虑增加一条“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事生产经营活动的，应该由国家订立管理原则和指导性标准。但是具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会按照法律制定”。就是说应该有一些指导性原则定下来，让地方在立法的时候有所依据，而不是让所有的省市自己去决定怎么样管理。

  田儒斌(全国人大代表)说，提出五点建议：第一，行政许可。第27条的规定有两个方面的问题：一是许可的内容、范围的表述有点乱，标准不一。例如是指生产许可、还是指卫生许可，或者两者都包括，没有表述清楚。另外，先办工商执照再取名，还是先取名再办工商执照。是一个部门发两证，还是两个部门各发一张。还有一个让人费解的问题，比如小作坊和摊贩的衡量标准是什么？什么是小作坊？什么是摊贩？这种称谓既不科学，又很不严肃。与现行的按生产销售规模，按企业的性质如企业、个体工商户的分类也不符合。第二，食品生产经营者95%或者是95%以上都是小企业、个体工商户，这个规定把对他们管理的办法，交给地方人大制定，那么这个法的权威性就大打折扣。建议，坚持并扩大行之有效的卫生许可范围，食品安全首先是卫生安全，卫生许可证已实行多年，必须要扩大。这两年起步的生产许可，要严控在规模以上的食品生产企业，全国规模以上的食品生产企业只有26000家。所以建议修改为“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产的规模以上企业，应当依法取得生产许可；从事食品生产的规模以下企业，从事食品流通餐饮服务的经营者，应当依法取得卫生许可。农民个人销售其自产的食用农产品，不需要获得食品流通的许可”。第三，第33条，规定了国家鼓励食品生产经营企业组织良好生产规范、危害分析与关键控制点体系认证。为了吸取药品GMP认证和保健食品GMP强制认证所带来的劳民伤财的教训，为避免把本法的鼓励变为将来的强制许可，建议在第33条最后增加一款“任何部门不得强制食品生产经营者开展良好规范、危害分析与关键控制点体系认证”。这一条的第一段是鼓励认证，后面一段是禁止强制认证，这样有助于它的实施。每个药品企业都要花几千万搞GMP认证，最后的钱都转移到消费的人头上。这种教训，我们肯定要吸取。第四，关于食品广告和标签的说明。第39条和第13条，规定了食品广告的内容，标签、说明书、包装，“不得涉及疾病预防、治疗功能”。这一规定，我觉得与第1条“预防和控制食源性疾病发生”的立法目的相悖，与第89条既是食品又是药品的物品的含义的解释相悖，也和药疗不如食疗、合理膳食是最好的药物等科学常识相悖，建设删除。第五，第41条最后1款，“专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签应当标明主要营养成分及其含量”。什么是主辅食品，概念不清，希望把这句话删掉，改为“经国家相关部门或认证机构批准的保健食品、地理标志产品、有机食品、专利产品等，其标签还应当标明批准单位及批准文号”。这样做才能够将功能性等特殊食品纳入本法的范畴。

  贾春梅(全国人大代表)说，关于职权的分配。草案第27条规定“食品生产经营许可制度”，规定了“应当依法取得食品生产许可、食品流通许可和餐饮服务许可”；第28条同时规定了“质量监督、工商行政管理、食品药监管理部门应当依照行政许可法的规定审核”。然而行政许可法只规定了行政许可的程序，并没有对三者的职权进行分配。那么究竟应该由哪个部门办理许可，草案应该明示，恰恰在这里有所欠缺，并没有对三者的职权进行分配。除此之外，在法律责任部分以及其他有关监督管理职权部分规定的质量监督、工商行政管理和药品食品监督管理三部门职权交叉不清，不进行明确的分配，或者在草案中直接表述为“由有关主管部门……处罚”，这样在实践当中就会造成多头执法、多部门处罚的情况。这样不仅会加大执法的成本，还会形成监管的盲区，也会加大食品生产经营者的负担，不利于规范市场行为，应当尽量进行明确的权力分配，以达到规范市场主体，规范执法行为的目的，增强法律的可操作性。